第四章不败之地

    一、人有病，天知否

    要发展经济，就必须改善投资环境，重新规范政府

    2005年9月28日，成都西藏饭店1188室。

    转眼间快两个月了。秋后的成都不再阴雨绵绵，空气也开始变得清爽。阳光从云缝里懒洋洋地洒落下来，给了街市上的人们一个好心情。

    我坐在电脑前发呆，不知该如何准确地把握成都的故事与经验。由于“职业病”的缘故，我总觉得在这些事情的背后，有一种内在的、深刻的逻辑关系。找到这些逻辑关系，并把它们表述出来，是研究者的任务。但是，任何真知都只能产生于实践，任何结论都只能产生于调研。因此，我们还得把成都做的这三件事情──城乡一体化、基层民主建设、规范化服务型政府，再来梳理一遍。

    先说“规范化服务型政府”

    我们知道，在前面讲述的“成都故事”中“规范化服务型政府”是做得最早的。我听邓全忠详细地谈过它的来龙去脉，也访问过许多人，很清楚这事可没有什么“事先设计”完全是一步步被“逼”出来的。

    事情的缘起前面已经说过了，就是有人反映他们投资办企业实在太难，由此引发了一系列的改革，可谓“大风起于青萍之末”其实，就算没人告状，投融资体制的改革也是要搞的。因为当时有一个很现实的问题，就是要加快城市的发展。这必须研究发展的规律。于是，市政府就责成计划委员会牵头，对成都市从建国到2000年经济发展的轨迹进行系统分析，包括哪个时期发展得快哪个时期发展得慢，原因又是什么。得出的结论，是成都经济的增长主要靠投资的增长。也就是说，成都经济是“投资拉动型”的。

    于是事情就变得很清楚，那就是要发展成都经济，就必须吸引投资；而要吸引投资，又必须改善和优化投资环境。为什么呢？因为我们的投资管理方式有问题。我们的投资管理方式是在计划经济体制下建立的，很不适应市场经济的要求。本来，按照市场经济的规则，投不投资，投多少，怎么投，是企业的事。企业投资，企业经营，企业管理，企业受益，企业承担风险。投对了，企业发财；投错了，企业吃亏。这就叫“谁投资谁负责”原本是天经地义的事。然而计划经济体制下的投资管理方式却不是这样。投不投资，投多少，怎么投，要由政府说了算。如果出了问题，则由企业来承担。也就是说，政府决策，企业埋单。

    这没道理，但有原因。原因就在于资金来源于国家财政，企业花的是国家的钱。你花我的钱，我当然要管。谁来管呢？计划委员会。所以当时计划委员会的权力大得吓人。但是到了2000年，投资主体发生了很大的变化。个体经济、私营经济、外来资金已经占有相当份额。人家花自己的钱，还要你来管他怎么花，就有点不讲理了。特别是外资企业，很不适应，觉得政府简直就是越俎代庖，徒然害得他们贻误商机。这就非改不可，尤其是投资体制要改革。当然，投资体制不等于投资环境。投资体制改革了，不等于投资环境就一定改善了。但体制是核心的东西。体制不改，环境的改善就是一句空话。

    这就要分析投资体制到底有什么问题。当时的结论，认为问题主要有三个。第一是“效率极其低下”原因主要是管得太多。本来市场可以调节的，政府也要来管，自封“婆婆”没事找事，计划经济变成了审批经济。你就是开个小餐馆，也要政府来审来批。手续既繁多，审查又严格，效率就可以想见。成都市计委作过调查，也请四川大学的姜晓萍教授帮助调查，结果是办一个项目需要500多天。这样的效率实在太糟糕。投资是要把握机遇的。机不可失，时不再来。你这样的办事效率，谁还敢来投资？

    第二就是“非公平操作”过去的投资体制，特点有“三不”：审批不公开，程序不透明，市场准入的标准不统一，权力掌握在个别部门甚至个别处室手中，非常容易出现因人而异、厚此薄彼的现象，可谓弊端丛生，腐败难免。比方说，关系好的办得快点，关系不好就慢，或者外资企业吃香，个体经济吃亏，投资者不能享受同等国民待遇。这样就把市场上公平竞争的环境破坏了，甚至无法进入市场公平竞争，这对投资者是不公平的。

    第三就是“既越位又缺位”一方面忙不过来，另一方面又管不好，原因就在于管得不对。该管的事情比如规划、宏观调控、公共服务、环境生态没管好，这就是缺位；应该由市场、投资者自己管的，也要插手，这就叫越位。缺位的原因是越位，越位的原因是只要管事就有权。权力后面是利益，利益后面是交易，交易后面就是腐败，至少也是小金库。这样的缺位、越位，问题很严重。

    解决问题的办法是归位。归到哪里去？归到政府和政府部门本来应该做的事情上去。这就是营造公平的竞争环境。那么，什么样的竞争环境是公平的呢？首先要有规则。而且，这个规则还必须是公开的、透明的，对每个竞争者都一视同仁的。大家都按规则做，竞争也就公平了。但是光有规则不行，肯定有人捣乱，有人犯规，有人闯红灯。这就要有人来维持秩序，来当交通警察和裁判员。这就是政府该做的事情，即制定规则和维持秩序。至于竞争的成败，则由市场来决定。

    政府既然是制定规则和维持秩序的，那就不能直接介入竞争领域，不能直接参与资源配置。其实，就连制定规则和维持秩序都应该区分开来。制定规则的应该是人大，维持秩序的才是政府。但不管怎么说，你当了“交通警”就不能再当“驾驶员”；你当了“裁判员”就不能再当“运动员”

    然而实际情况是什么呢？实际情况是，一方面，我们在运用市场化的规则配置资源，另一方面却有很多参与竞争的公司是政府投资或控制的。这就有问题了。本来我们制定规则、维持秩序，是要为市场化配置资源创造一个公平竞争的环境。但是你自己却直接或间接地介入竞争，就会造成严重的不公。比方说，一块土地或者一种特许经营权，人家是拍卖得到的，你自己的企业却直接就拿到了，这公平吗？实际上，只要是政府自己投资办企业，又自己配置资源，那就公平不了，肯定是你想怎么配置就怎么配置，资源在你手里么！如果所有的企业都是政府的，那么问题还不大，反正手心手背都是肉。如果一个是“亲儿子”一个是“拖油瓶”一个是“流浪儿”那结果几乎谁都知道。总之，政府直接介入竞争，是与民争利；间接介入竞争，是欺行霸市。

    政府不但垄断资源，还垄断服务。比方说，当时政府要求，你要投资，要上项目，先要由专门的机构给你做可行性研究。如果结论是可行，计委才批准。这倒也罢了。然而当时能够做可行性研究的就一家。谁办的？计委。这就没道理了。本来，我的钱我投资，怎么花是我的事，亏和赚也是我的事。就算要做可行性研究，可行性论证，那也是我自己做，关你什么事啊！就算你是一片好心，怕我亏本，督促我做可行性研究，那也不能由你指定公司啊！你指定公司来做研究，如果它的结论和我的结论不同，我认为可行，它认为不可行，听谁的？政府回答说听他的。那好，如果到最后我亏了，它负责吗？政府说不负责。政府指定的公司不负责，政府自己也不负责，大家都不负责。这就好比我有一笔钱，要由你找个人来决定怎么花，花错了你们两个都不负责，我自己认倒霉，有这道理吗？

    没道理的事情还有很多。比如盖房子，必须防治白蚂蚁，必须做好消防。这是对的，政府应该管。不过按照国际惯例，这些服务机构应该由我来选择，政府只能管做得好不好，不能管由谁来做。但是不行。你要防治白蚂蚁吗？只能找建委下面的那个机构。你要做消防吗？只能到公安局下属的单位购买消防设备和器材。这叫什么？叫“强制性和垄断性地为投资主体服务”它名为“服务”实为“牟利”而且是高额利润。那么，能强制吗？能。你不找我指定的这一家，我就不给你批。为什么呢？因为这些下属单位收了费以后要向我上缴，用来解决机关部门工资之外的其他福利待遇。所以，这些所谓“社会中介服务机构”名曰“为社会服务”实则“为上级部门服务”它们依附于行政部门，实际就是依附于行政审批权力，坐享其成，牟取暴利，坐地分肥。

    这是非常糟糕的。本来，中央有规定，政府行政部门不能收取费用。但是部门就说，我们没有收费啊！这是人家给企业服务，收的一点“合理费用”这话只有鬼才相信。第一，你的收费标准比谁都高，还说一不二。这叫什么？这叫“霸王条款”第二，你独此一家，别无分店。就算有，也不准我们去找。这叫什么？这叫“垄断经营”第三，你依仗手中的审批权，强迫我们接受你下属机构的所谓“服务”从中收取好处，虽非“明抢”也是“暗夺”这叫什么？这叫“仗势欺人”最后，你还要说没有违反中央规定，没有乱收费，大言不惭，心安理得。这叫什么？这叫“欺上瞒下”所以，这种做法至少有三大弊端：第一，滋长了歪风邪气，进而培育了腐败环境；第二，加重了企业负担，破坏了投资环境；第三，压抑了其他服务机构，严重制约了中介服务市场的发育。看来，当时的政府，确实“病”得不轻。

    这就要对症下药。

    对症下药的前提是找到病根，病根就在审批，或者说，审批的项目太多，审批的范围太广，审批的权限太大，审批权的运用太滥。这就要进行清理，弄清楚哪些东西是必须依法保留的，哪些是可有可无的。这里面又包括两个内容，一是项目，二是程序。清理的原则，则是前面邓全忠所说的，区分政府性投资项目和非政府性投资项目。前者从严管理，后者依法放开。这个标准一确立，一大堆可审可不审的项目、可走可不走的程序便都从政府的“硬盘”里清了出去。然后再重新设计程序（流程再造），效率就大大提高了。

    不过，政府的“硬盘”里不但有“垃圾程序”和“垃圾文件”还有“病毒”这就是行政部门的下属企业和中介机构。不要小看这些“病毒”它们不但破坏“程序”（经济秩序），而且可能导致“死机”（政府瘫痪），非清除不可。

    这就肯定要引起反弹。减少审批项目和程序，已是“夺权”；砍掉政府行政部门下属企业和中介机构，就更是“夺利”公开对抗是不敢的，讨价还价是会有的。邓全忠告诉我，他们在进行这项工作的时候，谈得很艰难。对方多半是纠缠于具体问题，说这个有什么实际情况，那儿又涉及啥子困难。实在扛不过，就搬出“尚方宝剑”说哪个是国家要求的，哪个是审批要求的。不过李春城他们也有办法，说既然上面有规定，我们也不取消，那你能不能并联处理，两个部门同时给他办？比如办一件事情需要5天，你两个同时办，不也是5天？另外，如果不同的部门把的关是类似的，那么，我们政府来协调，委托一个部门帮你一起把职能履行了，不也能提高效率吗？

    但这样一来，分散办公就不行了，层层审批层层签字也不行了。于是，就有了“政务中心”就有了“首席代表制”就有了一系列的创新和改革，一个“规范化”和“服务型”的政府也就逐步地建立起来了。

    我们可以额手称庆了吗？否！

    二、吹皱一池春水

    规范化的政府必定是服务型的，服务型的政府也必定是规范化的

    争议一开始就存在，就连“规范化服务型政府”这个提法也有争议。有必要叫这个名字吗？就没有别的说法吗？的确“规范化服务型政府”是很拗口，但似乎也找不到更好的表述。因为只有这样说，才明白无误地表明了其性质和特征：一是规范，二是服务。这两个内容，意义都很重大，意味也很深长。

    先说“规范化”

    从逻辑上讲，所谓“规范化政府”是针对不规范或不那么规范的政府而言的。照理说，世界上不该有不规范的政府。但凡是政府，总会有所规范。就说计划经济时代吧，其实也有政策法规和规章制度，也需要严守纪律、照章办事，并不能随心所欲。随心所欲就不叫“计划”了。孟子有云，不以规矩无以成方圆，因此国有国法，家有家规。就连以“无法无天”相标榜的江湖，也有规矩和规则。民间尚且如此，何况政府？

    话虽如此，具体情况却并不乐观。我们的一些地方，法律是有的，规章是有的，政策是有的，纪律是有的，原则是有的，条条框框也不少，可就是“规而不范”为什么呢？原因之一，恐怕就因为我们没有弄明白：规矩不是规范，纪律不是法律，照章办事也不等于依法办事。我们把这些概念混淆了。那么，依法办事和照章办事又有什么不同呢？表面上看，它们在办事的时候都需要有规定和依据，只不过这规定和依据，一为法，一为章。然而这一字之差却有天壤之别。第一，照章办事的那个“章”可以是法规，可以是政策，可以是红头文件，还可以是约定俗成。这可没有谱。第二，这些“章程”出自何方，也说不清。就说红头文件，它可能是中央的，也可能是地方的，还可能是本部门自己制定的。自己制定的规章制度自己执行，对不对，好不好，该不该，谁说得清？第三，这些“章程”有哪些内容，如何掌握，哪些该紧，哪些可松，只有执行者知道，人民群众和社会组织是不知道的。结果，执行者是否当真照章办事，大家也不知道。第四，这些“章程”既然政出多门，又没有经过严格的立法程序，也就难免朝令夕改，各行其是。如果发生冲突，该听谁的，大约也只能由执行者“看着办”这个“看着办”可又是说不清的事，于是只好勾兑。勾兑得好，酒杯一端，政策放宽，哪有规范可言？结果便只能是“规而不范”所谓“规而不范”不仅包括有法不依，还包括乱设关口，把不该管的都管起来。不该管的管了，该管的就肯定管不好。结果，公民和企业为了和政府打交道，要付出许多不该付的成本（比如跑批文、跑项目、跑关系），政府自己却没有任何效益，岂非“劳民伤财”？

    更严重的是，规范的东西不能建立，不规范的东西就会乘虚而入，并大行其道。我们知道，计划经济在某种意义上其实是一种权力经济。在这种体制下，资源的配置和财富的分配，都要依靠国家权力来“计划”权力总是掌握在少数人手里的，何况计划本身又并不规定执行和调整的具体操作。这就很难规范。事实上，高度集权的计划经济必有疏阔之处，而那些弹性的部分便正是权力寻租和权力赎买的空间。显然，所谓“照章办事”是靠不住的，必须主张“依法办事”

    那么，依法办事为什么就靠得住？它和照章办事又有什么不同？不同之处就在于，依法办事的“法”只有一种，就是法律。法律只能由立法机关制定，行政部门不能立法，也就不会政出多门，不会自己挖坑自己埋。即便不同法律的条文发生了冲突，如何解释，如何执行，也不由执行者说了算，必须申请司法解释。更重要的是，法治的原则是“法律面前人人平等”其中就包括信息的对等。因此，只要是依法行政，法律就必须公布，执法就必须公开，政策就必须讲明，执行就可以监督，你就不能搞暗箱操作，只能规规矩矩依法办事。可见只要当真是法治，那就肯定规范。规范，是法治的“天性”

    可惜这个传统咱们没有。为什么没有呢？说来话长。但有一点可以肯定，那就是与政府的性质有关。严格地说，中国古代没有政府，只有朝廷和衙门。朝廷的功能是统治，衙门的职能是管制。正如戏文里所唱的，官管官，官官管。官就是管，管就是官。官，就是管人管事管钱的，没有服务的任务。人民政府当然不是衙门，但在高度集权的计划经济体制下“管”的功能仍很突出，人要管，事要管，钱就更要管。该管不该管的都要管，服务的功能就不大想得起来。

    政府一旦是管制型的，就很难规范。为什么呢？因为一个管制型的政府总是难免高人一等，唯我独尊。它甚至想不自高自大都不可能。道理也很简单。一个是管人的，一个是被管的，能平起平坐吗？所以，管制型的政府即便要规范，那也只会想到去规范别人，不会想到自己也需要规范。相反，如果政府是服务型的，那它就一定是规范化的，也一定是谦恭亲和的。这几乎用不着解释。你见过一个服务生趾高气扬吗？你见过一个服务生指手画脚吗？你见过一个服务生不按规范动作，想怎么着就怎么着，还瞪着眼睛说“用不着告诉你为什么”吗？

    由此可见，规范化的政府必定是服务型的，服务型的政府也必定是规范化的。这正是现代政府的特征。所谓“现代政府”其实就是“法治政府”法治政府和非法治政府、现代政府和非现代政府的区别，就在于前者服务，后者管制，前者必须规范，后者只要规矩。规矩和规范是不同的。规矩是一个“非法治社会”的概念，更多地具有道德、礼仪和约定俗成的意味，其作用也主要是“软控制”而非“硬制约”比如一个人“不讲规矩”其实奈何他不得。但对于一个“管制型机构”来说，有规矩也就够了。所以中国古代的衙门是“有规矩，无规范”

    革命战争年代的政府则可以说是“有纪律，少规范”纪律和规范也不一样。规范是法治概念，规矩是伦理概念，纪律则是组织概念。有组织就有纪律，有纪律才有组织，合起来就叫“有组织，有纪律”这在革命战争年代十分必要，也非常正确。但是，革命党一旦转变为执政党，并建立起人民当家做主的法治政府，就不能“只有纪律，少有规范”或“只有规矩，没有规范”了。与此同时“规范化政府”的问题一旦提到议事日程，这个政府也必定要由“管制型”转变为“服务型”这是历史的必然，也是逻辑的必然。

    事实上，成都在建设“规范化服务型政府”时所做的第一件事，便正是“转变观念”并由“转变观念”而“转变职能”、“转变态度”、“转变方式”这里面又包括四个内容，即“何为本位”、“该干什么”、“怎样去做”、“如何问责”管制型政府的任务是行使权力管制社会，执行这个任务的则是官员，因此是“权力本位”和“官本位”服务型政府则相反，是“公民本位”和“社会本位”它的宗旨是为公民和社会服务，并由此承担着服务的任务和责任。服务得好，就是好政府；服务不好，就要追究责任。为了保证能够提供良好的服务并确实能够追究责任，就必须规范。也就是说，纳入法治的体系。

    弄清了“何为本位”也就明白了“该干什么”这就是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，包括为市场主体提供服务。有个企业家说，我们都是靠改革开放和国家政策富起来的，但是积累一点资金也不容易。我们在下面，并不知道宏观的情况，常常是看见别人赚钱也跟着投。如果一笔钱投进去，投到一半你才说不行了，我们损失大，国家损失也大。那么，什么多了，什么少了，你能不能及时告诉我一声？这就是政府该干的事情了。这样的事还有很多。比如规划局就该做规划，公安局就该管治安，发改委就该谋发展、搞改革，而不是一天到晚拿着一枚公章一支笔忙审批。有所不为才能有所为。有所不为，就是让守法者感受不到政府的存在；有所为，就是让违法者处处感受到政府的存在。

    这其实也就是“正名”名正则言顺，剩下的事情也就顺理成章。首先，政府的角色必须重新定位，不能再是“官老爷”或“包工头”而应该是“导航台”、“管理员”和“服务生”其次，角色转变了，态度也会变，即由“居高临下”变成“笑脸相迎”由“指手画脚”变成“出谋划策”由“防范管制”变成“保驾护航”第三，工作方式也得改变，不能再像过去那样端坐在机关里，批条子，盖章子，读文件，打哈哈，迎来送往，等因奉此，一杯茶，一支烟，一张报纸看半天。这就要制定服务标准，规范服务流程，构建服务模式，才能保障服务品质。最后，还必须设立评估组织，确定评估方法，完善评估体系，并建立激励和约束的机制，以保证这个政府确实是规范化和服务型的。

    毫无疑问，这样的政府，就是现代意义上的政府，也是党和人民希望建设的政府。难怪公民、企业和社会团体举双手赞成了。不少朋友都好心地建议，要我去访问一些农民、市民和企业家，请他们现身说法，这样就更有说服力。我说不必。因为我不可能遍访全市。找几个“代表人物”人家会说那是“托儿”不如没有。人是理性的动物，有些事情只能诉诸理性。只要理性地看待问题，其实都能得出正确的结论。至于成都市是不是当真像他们所说的那样做了，大约也只能请怀疑者自己来“眼见为实”我是暗访过的，发现情况确如其言，并无夸大不实。不足之处有没有？肯定有。不满之人有没有？也肯定有。但是，建设“规范化服务型政府”这个大方向是对的，成都的市民和企业在总体上也是欢迎、赞同和拥护的。过去，他们和政府打交道，心发憷，嘴发软，腿跑断，腰弯酸，现在则理直气壮地坐享其成，还可以品头论足说三道四，能不拍手叫好吗？

    其实最大的受益者还是政府自己。因为只有当这个政府是“规范化”和“服务型”的时候，它才最能体现“立党为公，执政为民”的宗旨，也才充分地是人民的政府。一个政府能够实现自己的愿望，这难道不是最大的效益？更何况，当这个政府在进行着观念的转变、职能的转换、结构的调整和方法的更新时，它实际上也就在“自我再造”再造是能获得生机的。按照规范化和服务型的要求自我再造，就是人民政府增强活力永葆青春的“强本之方”

    三、让我们荡起双桨

    法治的政府必定是民主的，民主的政府也必定是法治的

    成都的“规范化服务型政府”是法治的，也是民主的。如果说“规范化”更多地具有法治意义（依法行政），那么“服务型”就表现出一种民主精神（为民服务）。民主并不就是选举，就是投票，就是少数服从多数，它首先是“人民做主”做主的既然是人民，服务的就肯定是政府。政府服务，是“人民做主”的逻辑结果。因此，一旦政府是民主的，它也就必须是服务型的。如果不是服务型的，那就不可能真正是民主的。

    事实上，民主与法治有着不解之缘。历史上的政体，无非君主和民主。君主口含天宪“朕即法律”乾纲独断，一手遮天，哪里用得着“法制”又怎么可能是“法治”？所以，一个君主制的国家，一旦开始立法、立宪，那就意味着向民主制度的转变；如果这个国家已经法制健全，依法治国，就连君王也要服从法律（王在法下），那它就可能是名义上的君主制国家，实际上的民主制国家。相反，如果有法不依，执法不公，违法乱纪，无法无天，不把法律放在眼里，那就不大可能有什么“民主”就算有，也不充分。因此，法治的政府必定是民主的，民主的政府也必定是法治的。

    无独有偶。成都的“基层民主政治建设”恰恰从规范政府开始，这就是“开放三会”所谓“开放三会”前面已经讲过了，就是向群众和公众开放区（市）县的党委全委会、政府常务会和人大常委会。党委全委会向党员群众开放，政府常务会和人大常委会向社会公众开放。其中首先开放的，则是政府常务会。这是成都市新都区“基层民主政治建设”所做的第一件事。

    这项改革的意义，一般都理解为“民主决策”和“科学决策”这当然并不错。“开放三会”确有广开言路、集思广益的意义。但我以为，它和建设“规范化服务型政府”其实有异曲同工之妙，这就是规范。也就是说，建设“规范化服务型政府”和“开放三会”其实都在“规范政府”只不过前者是“硬规范”后者是“软规范”；前者是“用法律来规范”后者是“用民主来规范”

    民主也能规范政府吗？能。只要这个政府是民主的，民主对于它就是规范，而且在某种意义上还是更重要的规范。首先，人民政府本身就是民主的产物，它是在民主的框架下通过法定程序建立的；其次，用来规范政府的法律也是民主的产物，它是在民主的框架下通过法定程序设定的；第三，召开党委全委会、政府常务会和人大常委会，本身就意味着决策必须民主，不能只由一个人或少数人说了算。因此，民主在事实上已经规范着政府。

    这就有问题了。既然民主已经在规范着政府，又有什么必要再做改革呢？这里面其实有一个民主的规范如何落实的问题。我们知道，民主的规范是一种“软规范”公民的意志即所谓“民意”是隐藏在法律、法规和法定程序当中的，并不能让人一目了然地直接感觉到。这样一来，当区（市）县的党委委员、政府成员和人大常委关起门来召开党委全委会、政府常务会和人大常委会时，这些会议是否规范，是否能够体现民意，就只有他们自己知道了。也就是说，在这种情况下，他们其实是“自己规范自己”借用一个伦理学的名词来说，就是“慎独”“慎独”是不怎么靠得住的，比较靠得住的是有眼睛“盯着”这就需要“开放”让与会者直接感受到民主的监督。这时，民主的规范仍然是“软规范”主要是在心理上造成一种“规范感”但分量却不同。隐藏在法律、法规和法定程序当中的“软规范”是“间接规范”不一定能够意识到；现在的“软规范”却是“直接规范”不可能视而不见。

    因此，适度开放三会，就有利于对政府的“民主规范”值得注意的是“适度开放”这四个字。比方说，开放到哪一级，规模多大，能否电视直播，怎样才能既广纳民意，又保证效率，所有这些，都必须也只能在实践中加以解决。在这里，重要的是实践，空谈是没有用的。

    其实，不但政府需要民主的规范，而且民主也需要法治的规范。民主是需要规范的。没有规范的民主，弄不好就是“暴民政治”这正是许多人的忧虑所在。忧虑是有道理的，解决的办法则是依靠法治。因为民主可能失之狂热，法治却永远诉诸理性。事实上，民主总是和法治血肉相连。民主的问题，往往就是法治的问题；民主建设的进程，也同时就是法治建设的进程。没有法治保障的民主，不是失控流产，就是违背初衷。在这里，我们高兴地看到，新都区在试点改革时，始终把基层民主的建设纳入法治的轨道，这就让人欣慰。

    就说全委票决和公推直选。

    全委票决和公推直选都是为了解决领导干部的民主任免问题。其中，全委票决是针对区（市）县下属局委办负责人的，涉及“条条上”的干部；公推直选则是针对乡镇领导干部的，涉及“块块上”的干部。这两套办法，我们在前面都已讲过，不再赘述，这里只讨论一下程序问题。我们知道，对于法治和法治建设来说，程序是十分重要的问题，程序上的公正远比实质上的正义重要。程序公正虽然并不能保障实质正义，但没有程序的公正，实质正义就最终会流于一句空话。因此，新都区实行全委票决和公推直选以后，是不是当真选出了好干部，或者由此产生的官员是不是就那么称心如意，既合党心，又合民意，当然也很重要，但更重要的则是他们的程序是不是符合民主和法治的精神。

    全委票决和公推直选都有一系列的程序。所谓“全委票决”准确地说就是区（市）县下属局委办负责人的产生办法。它的程序大体上是这样：当这些职位出缺时，上级组织部门应在全区（市）县范围内通过电视、报纸、广播、网络等媒体发表公告，公开征集报名。如果报名人数达到4人或4人以上，就由区（市）县组织的考评小组进行资格审查和组织考评，从中选出3人，进行民主推荐和组织考察。推荐和考察通过以后，即由党委全委会投票表决，差额选出可以直接任命或依法向人大推荐的人选。

    再说“公推直选”所谓“公推直选”即公开推荐，直接选举。其程序简单地说，就是当乡镇党委书记职位出缺或者乡镇党委换届的时候，上级组织部门应在区（市）县范围内通过电视、报纸、广播、网络等媒体发表公告，符合条件的参选人可以通过个人自荐、联名推荐和组织推荐三种方式报名；经过资格审查、实地调研和初步考察三个程序，进入公开推荐；公开推荐大会产生两名候选人，经过组织考察进入直接选举，在乡镇党员大会上由全体与会党员每人一票直接选举产生党委书记，报区（市）县委批准。不过必须讲清楚，公推直选仅限于产生乡镇党委书记，不包括副书记（纪委书记）、委员和正副乡镇长。新任乡镇党委书记当选后，如果适逢乡镇党委或政府换届，那么，他可以提出副书记（纪委书记）、委员和正副乡镇长的建议名单，由区（市）县委组织部进行民主推荐和组织考察。区（市）县委同意后，副书记（纪委书记）和委员由乡镇党员代表大会或党员大会选举产生，正副乡镇长则由乡镇党委向人民代表大会主席团依法推荐，由人民代表大会选举产生。

    这里面显然有一系列环节。区（市）县下属局委办负责人产生办法的环节是：公开报名、资格审查、组织考评、民主推荐、组织考察、全委票决、直接任命或依法推荐。乡镇党委书记和乡镇领导班子产生办法的环节是：公开报名、资格审查、实地调研、初步考察、公开推荐、直接选举、上级批准、书记提名、班子换届。这些环节，我在前面的访谈中已经进行了追问，在后面的文章里还要提出存疑。但有一点可以肯定，即它们总体上是符合民主和法治的精神的，其设计也慎之又慎，煞费苦心，可以商榷之处则必有苦衷。因此，我主张对此持积极支持和审慎乐观态度。

    实际上，这两套办法的环节虽多，程序也复杂，但紧要之处也就两点，即“公开报名”和“差额选举”这两条规定的意义不言而喻，就是为了保证领导干部产生方式的公开、公正、公平，保证乡镇党员和党委委员的民主权利。因此“新都方案”的精神是民主的。另一点也很重要，那就是这些程序的环节都很多。产生局委办负责人也好，产生乡镇党委书记也好，环节都是七个。这就让人比较放心。我们知道，立法和选举不同于行政。行政过程中，环节越少，效率越高。立法和选举则相反，程序越多，效果越好。当然，这里说的多和少，都有一个“度”少不能少到草率马虎，多不能多到议而不决。但程序复杂一点，环节多一点，是立法和选举的基本原则。因此“新都方案”的精神是法治的。

    民主和法治确立，科学也就在其中了。这里要说的是“民主测评”民主测评要解决的，是对领导干部进行考核监督的问题。其方案简单地说，就是由一定数量的来自基层或者来自民间且具有一定代表性的非公务人员，组成一个具有一定权威性的临时机构，在纪检监察部门的监督公证下，按照一定的程序和项目，对区县、乡镇和村的领导班子定期独立进行考评。这里面也有一系列的程序和程序性问题，关键则在于是否科学。我们知道，所谓“民主测评”是对一定级别领导干部工作业绩和领导作风的评价，而且这个评价还要当场统计，公开宣布。结果公布后，领导干部还要通过公开方式面对全体群众进行自我剖析，提出整改措施。所以，这个评价如果不公正，不公平，不真实，不基本准确，就会违背测评的初衷，也会造成损害，比如打击工作积极性、误导今后的发展方向等等，因此必须慎重，更必须科学。

    所谓“科学”又包括几个方面的要求。首先是要客观公正，其次是要切实可行，再次是要合情合理，最后还要确有权威。现在看来，新都区在设计方案和进行试点的时候，已经尽可能地考虑了这些问题。比如2005年的民主测评大会，就是由1299人组成的。这个人数，大体上适宜。因为人数太少、范围太窄、圈子太小，难以公正；人数太多又不易操作，千人规模是合适的。这就科学。

    参加测评大会的这1299名“评委”其实由三个方面的人士组成。其中一部分来自基层，即村和社区的支部书记、村委会和社区主任、部分生产合作社社长、机关干部代表；一部分来自民间，即企业界代表、市区和农村一般群众代表、无党派人士代表、知名人士代表；还有一部分可谓“半官方人士”即党代会代表、人民代表和政协委员。“评委”来自基层和民间，是为了保证测评的民主性；邀请党代表、人民代表和政协委员参加，则保证了测评的权威性。但不论他们是来自基层还是来自民间，或者是“半官方人士”基本上都是“非公务人员”即便有机关干部的代表，也不是领导干部。既有来自基层的代表，又有来自民间的代表，还有党代表、人民代表和政协委员，这就具有了代表性。这正是为了保证测评的客观、真实和公正。这也科学。

    其他环节就不一一细说了。比如“临时机构”比如“监督公证”比如“一定程序”、“独立打分”和“定期考评”其意义都一目了然。可以商榷的是“测评项目”测评项目是否科学，也是至关重要的一环，我将在后面的文章里进行讨论。这里要说的是，成都“基层民主政治建设”的四套办法，总体上都体现了科学与法治的精神。这真令人高兴。因为有了科学与法治，我们就有了确保民主进程健康发展的“不二法门”也就有了把民主的小船推向前方的双桨。

    四、绿了芭蕉

    为了共和国的长治久安，要让尽可能多的人在尽可能多的时候参与到民主化的进程中来

    不妨再来看看成都“基层民主政治建设”的四套办法。

    不难看出，这四套办法有一个共同特点，就是让尽可能多的人在尽可能多的时候参与到基层政治生活中来。开放三会是让尽可能多的人来“议事”（参与决策），全委票决和公推直选是让尽可能多的人来“选官”（选拔干部），民主测评则是让尽可能多的人来“评官”（考核干部）。这四件事，参与的人数都比改革前多。多，又有什么好处呢？最明显的好处就是不容易腐败，其次则是比较科学。所谓“集思广益”所谓“众目睽睽”所谓“大庭广众”即此之谓。无疑，多数人的看法不一定就正确，多数人的选择也不一定就准确，也会有看走眼的时候。但多数人看走眼总归比少数人看走眼的可能性小，这就相对让人放心。

    实际上，所谓“民主”在某种意义上就是“多数人的选择”民主当然并不简单地等于“少数服从多数”但没有“多数人的选择”也就不会有民主。因此，开放三会、全委票决、公推直选和民主测评，就是要在现有的条件下，尽可能地做到民主决策、民主任免和民主监督。这是一种非常可贵的尝试。

    就说民主测评。刚才说过，多数人选出来的干部并不一定就保险，就靠得住。就算当时选准了，后来也可能会变。即便是好干部，为人民群众做了好事，也要有人来评价和肯定。这就要考核，也要监督。这件事，以前是由组织部和纪检委来做的，今后也仍然要由他们来做。但组织部和纪检委的眼睛再亮，也有限。这就不妨在有条件的时候和地方，用适当的方式邀请人民群众或者他们的代表来帮忙。群众的眼睛是雪亮的。立党为公，执政为民，万人喝彩；贪污腐败，违法乱纪，千夫所指。这样一来，为人民服务的干部就会得到人民群众的充分肯定，得到人民群众肯定的干部则会更好地为人民服务。显然，这种考核方式和舆论力量，有可能在基层的政治生活中形成良好导向和良性循环。

    何况新都区在改革试点时，还尝试着明确了党员群众的质询权和罢免权。党员有权对本乡镇党委进行询问。如果对方不答复，或者对答复结果不满意，可以质询。对那些有严重问题（比如思想素质差，违法乱纪；责任心不强，长期履职不到位；作风简单粗暴，严重伤害大多数群众利益；管理决策严重失误，造成重大损失）的党委书记，还可以提请罢免。当然，这里面也有一系列的规定和程序，并不是动不动就可以询问、质询、罢免的。但不管怎么说，基层民主权利的运用已不限于“任”还包括“免”了。也就是说，群众能够把乡镇党委书记“选上去”也能够在换届时把他“选下去”或者在任期内把他“罢免了”这是一整套完整的民主程序。

    当然，开放三会、全委票决、公推直选和民主测评，是有区别的。开放三会的改革着眼点主要在“由内而外”全委票决的改革着眼点主要在“由少而多”公推直选和民主测评的改革着眼点主要在“由官而民”也就是说，开放三会的改革方向，是由不公开决策变成公开决策；全委票决的改革方向，是由少数人“选官”变成多数人“选官”；公推直选和民主测评则是由“官选官”、“官评官”变成“民选官”、“民评官”一则着眼于“内外”（公开不公开），一则着眼于“多寡”（少数与多数），一则着眼于“官民”（官方与民间、上级与基层），真可谓多层面多角度立体式的改革。

    其实这三个方面是有关联的。实际上，只要坚持“多数人选择”的原则，就一定会“由少而多”也一定会“由内而外”、“由官而民”因为“官”总是少数“圈内”和“上级”也总是少数；而“民”（群众、民间、基层、下级）一旦参与进来，不管进来多少“门窗”便都不再关得住。从这个意义上讲，民主政治必定是公开和透明的政治。反过来也一样。只要政治生活真正是公开透明的，就一定面向大众，也一定面向基层。因此，民主政治建设必自基层始。

    事实上，成都在进行基层的制度完善和政治建设时，所有的尝试，全部都在区县和区县以下展开和进行，其中有的涉及区县一级，有的仅限于乡镇和村。区县做的，乡镇一般都做，如民主测评；乡镇做的，有些事情区县就不做了，如公推直选。所以是“基层民主”

    基层其实是很重要的，因为基层是基础。我们中国是一个幅员辽阔人口众多的多民族国家，从中央到地方有多个层级。在这样一个国家执政，不能不看重地方，注重基层。这就好比一座高楼大厦，越是高耸入云，就越是要打好地基。基础不牢，地动山摇，必须着力夯实。

    成都所做的一切，意义正在于此。比如公推直选，就用心良苦。公推直选是仅限于乡镇党委书记的。乡镇党委书记的产生方式，过去的常规做法是上级党委提名，代表大会选举。这种做法，既体现了“党管干部”的原则，又体现了“党内民主”的原则，从理论上讲并无不妥之处，从实际上看也并非问题成堆。那又为什么要改革？依我看，恐怕就是为了更好地体现这两个原则。我们知道，所谓“公推直选”是由两个环节构成的，即“公开推荐”和“直接选举”公开推荐并非不要上级党委的领导，只不过领导的方式由“指定”变成了“指导”乡镇党委书记也和过去一样，仍然是选举产生，只不过由“间接选举”（代表大会选举）变成了“直接选举”（党员大会选举）。所以，这种改革，不是“改变”而是“完善”或者说，改善。

    那么，这种“改善”又有什么意义呢？窃以为意义很是不小。比如“指定”变成“指导”表面上看只不过一字之差，其实却是执政方式的高明转变。因为相对“指定”而言“指导”的成本更低，风险更小，效益更大。我们知道，执政即掌握领导权。领导是干什么的？掌握方向，把握时机，制定政策，决定方针，并不需要事事都亲力亲为。至少，用不着连乡镇党委书记这样的干部，也要由上级指定。当然，乡镇党委书记也是领导干部，领导干部的选拔确实应该慎之又慎。如果用人不当，虽非后患无穷，也是麻烦不少。然而惟其如此，才应该采取更为保险的办法，这就是让基层帮助上级、党员帮助党委来选。乡镇党委书记是直接和人民群众打交道的，是所谓“亲民之官”他的一举一动、一言一行，群众都看在眼里，记在心里。也就是说，群众对他们，很可能比上级党委更熟悉。让广大群众和熟悉的人帮助上级党委来选拔，来考核，是不是更靠得住些？如果更靠得住，岂不是成本更低风险更小？成本更低风险更小，岂不是就意味着效益更大？至少，在实行乡镇党委书记公推直选的地方，干部还是党委在管，但管得更加轻松自如；书记还是党员在选，但选得更加放心踏实。群众放心，上级放手，岂非长袖善舞？放心而不放纵，放手而不放任，岂非游刃有余？

    何况还有另一种无形效益，这就是提高了执政党的威望。何以言之？因为乡镇党委书记的公推直选，表明执政党对群众有信任对自己有信心。有信心就敢公开推荐，有信任就敢直接选举。当然，这种方式，只能仅限于乡镇党委书记的产生，超过这个范围就不合适，原因以后再说。但必须指出，区县和区县以上党委书记的产生，虽不宜像乡镇党委书记那样直接选举，却仍然可以借鉴公推直选的某些做法，尤其可以而且应该发扬其中的民主精神。民主是一种制度，更是一种观念。做法可以各异，精神却是一致的。这就叫“事不同而理同”

    我说的这种无形效益也是有例可证的。最近，有一家规模很大、很有影响的民营企业选择在新都区投资，原因是新都区乡镇的干群关系特别好。许多地方的农民都对乡镇干部敬而远之，新都区的农民却帮党委书记说话。为什么呢？就因为书记是他们自己选出来的，是“我们的书记”其实，这正是民主的精髓所在。什么是“民主”？“民主”是针对“君主”而言的。君主制的本质是“主权在君，君权神授”民主制的本质是“主权在民，政权民授”我们是人民共和国，我们也是“主权在民，政权民授”的。但我们又是一个君主制历史漫长，民主制经验不足的国家，基层民众对于民主仍不乏陌生感。因此，有必要让他们实实在在地感受“主权在民，政权民授”的民主精髓，实实在在地感受到自己确实是在当家做主。只有当他们有了这些实实在在的切身感受时，他们才会对民主充满信心，才会和执政党、和政府休戚与共，血肉相连。所以，多一些“我们的书记”、“我们的镇长”既有利于政权的稳固，又有利于民主的进程，岂非利国利民？

    显然，乡镇党委书记的公推直选不是“为改革而改革”同样，它也不是“换汤不换药”表面上看，它不过是执政党基层领导干部产生方式的小小变动，只能算是“稍微动了一下”（微调）。但是，这“稍微一动”却产生了质的变化，这就是由“官选官”变成了“民选官”官选和民选究竟有多大区别？是不是所有的“官”都非得民选不可？这自然可以讨论。但是第一，民主无论采取何种方式，其中必有“民选”环节。第二，中国的政治体制改革只能积极稳妥地进行，中国的民主进程也只能有序前进，但必须有人迈出第一步，哪怕只是一小步。迈出这一小步，和一步都不迈，其差别不可以道里计。所以，这小小的变动便有大大的价值，即“万里长征第一步”其他做法的意义，也如此。

    这就产生了一个问题：真的非改不可吗？

    不可否认，人类都是有惰性的。一件事情，一种制度，如果不到“非改不可”的地步，几乎没有人愿意改变。改变，或者说变革、改革，是有成本的，也是有代价和风险的，因此要慎重。但慎重不等于盲目乐观，也不等于按兵不动。长治久安须从长计议，从长计议须未雨绸缪。有些事情，如果认准了是要做要改的，那么，长痛不如短痛，晚做不如早做。如果一定要等到“非改不可”的时候再来改，只怕是成本更高，风险更大，损失更惨重。

    政治文明的建设，民主制度的健全，就是一件认准了要做的事情。这是世界的潮流，人民的愿望，也是执政党的选择。因此，就应该在有条件的时候和地方一点一滴地做起。问题不在于做多少，而在于做不做。做，就有希望，也就会有成效。即便做错了，也能吸取教训，总比一个石头都不摸的好。

    何况民主化正如城乡一体化，是目标也是过程。这个过程很可能“路漫漫其修远兮”必须孜孜以求，锲而不舍，很需要“从我做起，从现在做起”事实上，要建设社会主义民主，任务很多，其中就包括国民素质的提高和民主意识的建立。如何建立？怎样提高？空谈是没有用的，争论就更没有用。唯一有用的办法，就是让每一个国民都亲身参与民主政治的建设，从而让民主意识深入人心。民主是要训练的，也是要实践的。它不是少数人的事，而是全民的事。没有全体民众的积极参与，民主化就是一句空话。同样，只有当民主意识渗透到每个国民的骨血之中时... -->>
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